隨着歐盟“綠色復甦計劃”和“歐洲氣候法草案”的公佈，氣候政策已成為未來全球範圍內主導各項議題進程的核心驅動力之一。法國是世界上最早提出可持續發展和綠色經濟理念的國家之一，也是全球氣候公約《巴黎協定》的締約主辦方和主要推動者之一。恰逢《巴黎協定》簽署五周年之際，對法國能源氣候法律政策的貫徹落實情況進行跟蹤梳理，將有助於為他國氣候相關立法提供樣本鏡鑒。

《能源與氣候法》的頒行

為落實《巴黎協定》中到2050年實現碳中和的目標要求，法國政府於2017年6月正式提出氣候計劃，啟動了“國家低碳戰略”和“能源計劃”的修訂工作，並制定了法國政府未來15年內實現能源結構多樣化和溫室氣體減排目標的行動藍圖。

為保障計劃的順利實施，時任法國國務部長兼生態轉型與團結部長弗朗索瓦·德魯吉於2019年4月30日在部長會議上提出了《能源與氣候法》草案。草案設立了四項主要目標：第一，將能源政策和氣候目標結合起來；第二，加強氣候政策治理，賦予氣候高級委員會（由科學家和專家獨立組成，直接隸屬於總理領導）對氣候政策治理的貫徹落實享有法定監督權；第三，確保在2022年1月1日前通過價格調整驅動，實現停止用煤發電；第四，採取多種措施支持能源結構實現加速轉型。

2019年9月26日，法國兩院對法案草案進行了審議修正。國民議會（法國議會下議院）對法案草案進行了兩處主要修改：1.規定從2022年12月31日起，在法國銷售的油電混合車輛發動機必須安裝E85超級乙醇套件（即要求乙醇燃料和汽油或其他碳氫化合物的燃料混合物體積配比約為85∶15）；2.對高能耗住房的溫室氣體減排改造計劃進行了具體修訂，例如能源績效考核、租金收取標準和能源審計程序等。

法國參議院（法國議會上議院）對法案草案進行了六處修改：1.明確2028年水電、海上風電和沼氣開發利用的份額要求；2.設定到2030年低碳和可再生氫在總氫消耗量和工業氫消耗量中的份額目標；3.對高能耗住房能耗認定設立能耗閾值，超過閾值的將在法律層面被認定為不合格房屋；4.將法國在《聯合國氣候變化框架公約》框架內的承諾納入“能源計劃”必須遵守的目標之中，並設立碳預算制度；5.規定氣候高級委員會有權評估能源項目或擬議法律，與碳預算制度兼容並行；6.促進社會住房組織推進“廉租房”項目建設。

經憲法委員會審查通過後，法國《能源與氣候法》於2019年11月8日正式頒行。法案確定了法國國家氣候政策的宗旨、框架和舉措。法案宗旨在於應對生態和氣候緊急情況，並將在2050年實現碳中和的政策目標固化為法律。法案內容共8章69條，主要包括以下四個部分：1.逐步淘汰化石燃料，支持發展可再生能源；2.通過規範引導，對高能耗住房建築（法國住房按照“房屋耗能指數標準”分A至G七個等級，法案中的高能耗住房建築特指F級和G級）進行漸進式強制性的溫室氣體減排改造；3.通過引入國家低碳戰略和“綠色預算”制度，監督和評估氣候政策的具體落實；4.降低天然氣的銷售關稅，減少對核電的依賴，實現電力結構多元化。

法案的實施評估

根據法國《國民議會議事規則》145-7條第一款規定，在法律生效後的6個月內，必須向國民議會提交由法律報告員和屬於反對派團體報告員共同撰寫的法律實施報告。在2019年11月25日的會議上，國民議會經濟事務委員會任命Anthony Cellier和Marie-No?lleBattistel兩位議員作為《能源與氣候法》的報告員。

2021年2月17日，兩位報告員向國民議會提交了《能源與氣候法》的實施評估報告。報告認為，Covid-19疫情延緩了法案的實施進度，截至報告提交之日，法案中要求頒行的各類法令、命令或條例完成度約為59%。其中第一章“能源政策的目標”實施完成度為零。尚未落實的內容有：1.事先協商程序尚未設立；2.節能義務分段目標需要儘快明確；3.專用於國際運輸的碳計劃應延遲生效。

第二章“有利於氣候的規定”實施完成度為63%。已頒行的法令或命令包括：1.頒行了確定化石燃料發電廠（主要指燃煤發電廠）溫室氣體排放上限的法令，並就燃煤發電廠關閉後支持僱員再就業問題發佈了行政條例；2.就房屋的能耗績效管理發佈了執法條例；3.明確了與氣候高級委員會有關的管制措施。尚未落實的內容有：1.對燃煤電廠關閉後僱員重新安置期間額外津貼的發放數額及其他再就業問題仍需進行具體法令規制；2.欠缺房屋最大能耗限定的豁免標準；3.需要對法案中關於能耗限定的法令與其他待發佈的法案條文進行協調。

第三章“有關環境評估的措施”實施完成度為50%。涉及環境主管部門和個案審查部門行政職權的法令已經頒佈，但對使用創新技術的電力和沼氣生產項目的公共支持法令尚未發佈。

第四章“打擊節能證書中的欺詐行為”實施完成度為100%。

第五章“實施‘歐洲清潔能源’計劃”實施完成度為46%。已頒行的法令或命令包括：1.與“歐洲清潔能源”相關法規的換位和銜接；2.與可再生能源、低能耗能源社區和“綠屋頂”項目推進相關的程序要求；3.與沼氣原產地擔保相關的制度舉措；4.與區域性計劃有關的可再生能源網絡構建問題。尚未落實的內容有：1.“歐洲清潔能源”法規中不適合在法國實施的具體內容有待明確；2.廉租房項目建設低能耗社區的實施條件未能確立；3.氫能源利用的法律框架有待建立。

第六章“有關在海外領土修改本法的規定”因未設立強制性目標，不考核實施完成度。

第七章“能源監管”實施完成度為75%。已頒行的法令或條例包括：1.涉及能源管理委員會進行爭端解決和實施制裁的行動程序；2.與公共電力服務費用償付爭議有關的交易解決法令；3.關於在“歷史核電有規獲取”（針對法電集團壟斷地位的一項電改舉措）框架內進行價格補充支付的執行法令。尚未落實的內容有：1.能源管理委員會行動程序部分條例（特別是罰款細則）的生效尚需議會通過法令加以規定；2.非互聯區電力公共運營商和社區用電需求的管控法令有待細化明確。

第八章“燃氣和電力銷售的規制目標”實施完成度為78%。已頒行的法令或命令包括：1.逐步結束天然氣關稅的徵收；2.明確設定享受電價保護的救濟對象的清單範圍；3.規定了國家能源行業消費調解員（解決能源供需雙方矛盾的第三方）對供應商能源報價進行比價操作的具體方法。尚未落實的內容，主要為國家能源行業消費調解員向能源管理委員會發佈能源供應商比價季度報告的信息內容和報告方式。

法案適用面臨的挑戰

2021年2月3日，由“所有人的事業”“綠色和平組織法國分部”“樂施會法國分部”和“尼古拉·於洛—人與自然基金會”四家非政府組織提起的、指控法國政府在氣候問題上不作為的訴訟在巴黎行政法庭獲得一審勝訴。該項訴訟自2018年啟動以來，獲得法國超230萬民眾的簽名支持，在法國國內甚至世界範圍內獲得廣泛關注，被法國媒體稱之為“世紀訴訟”。

法院在裁決中認為，法國政府有義務遵循其參加的各類區域決議（例如“歐洲清潔能源計劃”等）或國際條約中約定的一般國家義務，並且應當根據國內政策和國內法（例如“法國國家低碳戰略”、《環境法典》和《能源與氣候法》等）的規定，履行其對氣候變化應對的各類具體承諾。根據法國民法和環境法的規定，以保護自然環境為宗旨的非政府組織有權向行政法院提起訴訟。根據調查結果顯示，法國政府未能按照法律規定完成其關於溫室氣體減排、提高能源效率、增加可再生能源份額、增強生態評估和監測措施等各類目標的一般性或具體性承諾。法院裁定，法國政府應當向四家非政府組織象徵性支付1歐元作為生態賠償款，同時要求政府在2個月內研究解決問題的具體舉措。

“世紀訴訟”案的一審結果及其後續反饋，無疑將對法國《能源與氣候法》的實施帶來更多壓力與挑戰。但正如法案實施評估報告中所揭示，法案的實施與落實不僅在於法案條文的完備與否，相關配套規範的梳理協調、議事監督方案的實際運作、各類職權部門的分工配合以及利益各方的行動意願等，均會對法案的具體適用與目標落實產生實質影響。

法國《能源與氣候法》採取的事前、事中與事後“三位一體”的立法規制模式對其他國家通過立法途徑確保落實“碳達峰”與“碳中和”目標的實現具有積極的借鑑意義，但其採用跨領域、多學科、承諾法定化、行民合一化的方式，對國家應對氣候政策進行立法規制所帶來的進度延緩、承諾落空、政府公信力受損等實踐弊端，亦應當引起警醒。